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互助与消解:乡镇计生执法运作机制及其挑战-华体会体育
本文摘要:摘 要:乡镇计生执法主体由正式计生执法主体和非正式计生执法主体组成,两类主体在压力型体制下因相同的任务要求和功效互补的需要而形成了互助关系,并在实践中生成了“理想类型”意义上的压力型体制下的互助机制。但随着社会经济的生长变化,“自上而下”的行政压力的“失灵”、计生执法部门执法资源不足、执法手段缺乏以及村干部计生执法辅助功效的弱化等,配合消解了压力型体制下的互助机制,良好的计生执法实效难以告竣。

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摘 要:乡镇计生执法主体由正式计生执法主体和非正式计生执法主体组成,两类主体在压力型体制下因相同的任务要求和功效互补的需要而形成了互助关系,并在实践中生成了“理想类型”意义上的压力型体制下的互助机制。但随着社会经济的生长变化,“自上而下”的行政压力的“失灵”、计生执法部门执法资源不足、执法手段缺乏以及村干部计生执法辅助功效的弱化等,配合消解了压力型体制下的互助机制,良好的计生执法实效难以告竣。强化多部门间计生执法互助,构建跨区域的计生执法协作机制,提升计生执法的技术水平和物质保障,是修复、完善乡镇计生执法运作机制的重要举措和应有之义。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决议》明确指出,“全面推进依法治国,基础在下层、事情重点在下层”。党的十九大陈诉也指出,“增强农村下层基础事情,健全自治、法治、德治相联合的乡村治理体系”。

推进下层治理法治化,是党中央做出的重要战略部署,是我王法治国家建设能否顺利实现的重要决议因素。实现下层治理的法治化,建设健全乡镇执法体制机制是一个重要进路。作为乡镇执法体系的重要组成部门,乡镇计划生育执法1在下层执法运动中具有较强的代表性和典型性,通过研究乡镇计生执法的主体和运作历程,探究其运作机制和实践逆境,对推动乡镇计生执法及乡镇其他执法运动的科学化、规范化,具有重要意义。本文以2018年4月鄂南X镇的实证调研质料为基础,力争通太过析X镇计生执法实践的运作机制以及21世纪以来该镇计生执法事情面临的诸多逆境和挑战,来为我国下层执法体制机制的生长完善提供理论支撑和现实依据,进而助推下层社会治理的法治化、规范化。

一、乡镇计生执法运动的主体接纳执法履历研究方法研究乡镇计生执法运动,要求我们的视野不能受限于执法、政策等相关硬性制度和文本的约束,还要透过这些表象去探究计生执法运动在乡镇的真实运作状态。通过在X镇的调研,笔者发现乡镇计生执法运动的主体,要远比执法文本划定的庞大。

在乡镇下层这种特定的执法情况中,一些计谋性、非规范性事情机制或方法被大量运用,国家正式权力的非正式运作成为一种常态,并组成乡镇政府举行社会治理不行缺少的气力。笔者现将乡镇计生执法主体分为正式的计生执法主体和非正式的计生执法主体两类,划分加以说明。(一)正式的计生执法主体我国《人口与计划生育法》划定,“县级以上各级人民政府计划生育行政部门卖力实施人口与计划生育实施方案的日常事情。

”《计划生育技术服务治理条例实施细则》中,也明确了县级人民政府所属的卫生与计划生育部门为本辖区的法定计生执法主体。但由于行政人员、资金等条件的限制,县卫计委只能将大部门日常计生事情委托给各个乡镇详细卖力,各个乡镇计划生育办公室(以下通简称为计生办)有权以县卫计委的名义来从事辖区内的计生执法运动。因此,乡镇计生办是在乡村下层举行日常计生执法的机构,是经常“下乡”开展计生执法运动的一线计生执法主体。除了乡镇计生办之外,正式的计生执法主体还包罗综合执法大队2。

乡镇综合执法大队成员,通常是从原有的乡镇“三办三中心”3、公安、司法、安监、领土、林业、城管以及卫生等部门抽调而组成,主要卖力执法法例宣传、社会治安、宁静维稳等事务。由于乡镇综合执法大队的主要任务是行政执法事情,计生执法也属于综合执法大队的职能规模。现在X镇综合执法大队有三其中队,包罗市容市貌中队、计划治理中队以及计生中队。

乡镇计生办攻击“两非”4时,我们全程到场,会随着他们到外地去取证。计生执法事情的开展还是以镇计生办为主,我们计生中队只是配合他们去征收社会抚育费和攻击“两非”,除此之外我们就没有从事其他计生执法运动了。(X镇综合执法大队大队长)(二)非正式的计生执法主体作为一小我私家口大镇,X镇计生办的人员设置却与之不相匹配,整个镇计生办事情人员只有六名,拥有计生执法证的人员仅有三名。

一面是较为繁重的计生治理任务5,一面是十分有限的计生事情人员,在这种结构性矛盾状况下,乡镇政府运用了一系列下层治理的计谋方法,乐成地将若干非正式执法主体纳入乡镇计生执法事情中来,较为合理地解决了这一问题。实践中的“非正式计生执法主体”有两类,一类是乡镇派出所。乡镇派出所是公安系统的下层组织,是县级公安机关在乡镇下层的派出机构。

在乡镇派出所的法定职责中,并无计生执法这一内容,但在笔者的调研历程中却发现乡镇派出所经常到场到乡镇计生执法运动中来,随镇计生办事情人员一道“下乡执法”。计生执法事情原本与我们无关,但镇政府统筹行动,我们就配合、到场,今年已经去村里两三次了。我们摆设警力,一般会派两名民警下乡观察,要穿警服、开警车下去,保障法院强制执行以及其他计生执法事务的落实。书面上要求的是公安机关不用到场计生执法事情,但镇计生办有需要的话,我们还是要配合。

(X镇派出所副所长)另一类是村干部。我国国家政权只延伸到乡镇一级,乡村下层实行的是村民自治。村干部作为非“国家事情人员”,其无法定行政职权,也便无计生执法权。

但从实然的角度视察,村干部却又在乡镇计生执法事情中饰演着极其重要的作用。在计生执法中,作为“外部人”的正式计生执法人员,对乡村成员的家庭情况险些是一无所知的,此时作为毗连乡镇与乡村的纽带——村干部的价值与作用凸显出来,成为乡镇计生执法事情中不行缺少的关键一环。故笔者将乡村干部也纳入乡镇计生执法非正式主体的规模之内。

二、计生执法中的压力型体制“压力型”体制是指下级政府主要迫于压力而完成上级政府部署的任务和各项指标,上下级政府间处于压力状态之下[1](p4-12)。通常这一观点多指的是县乡政府间的关系,但由于村干部自身的诸多特性,属于笔者界定的“非正式计生执法人员”,受到乡镇政府的行政考核和赏罚,受上级行政权力的约束和钳制。故笔者对“压力型体制”的内在作了延伸,将“乡村关系”也纳入“压力型体制”之中,以更好地反映村干部在日常计生事情中所受到的来自乡镇政府的行政压力及二者间庞大的互动关系。

(一)压力型体制的内在1. 乡镇计生向导对村干部的行政压力。凭据笔者在X镇的调研,自2015年“二孩”全面放开后,针对计生事情当地强调要继续严格贯彻“三稳定”的指导目标。所谓的“三稳定”,指的是“计划生育基本国策稳定、计生事情‘一票否决制’稳定以及党政一把手总卖力稳定”。

由此可见,计生事情在乡镇下层事情中仍占据相当重要的职位。由于计生事情是乡镇政府的中心事情,因此在笔者调研的X镇,该镇政府为更好地开展计生执法事情,建立了一个名为“计划生育向导小组”的组织,该组织由乡镇镇长、派出所所长、综合执法大队大队长以及计生办主任等成员组成,配合向导全镇的计生执法事情。

村干部作为“村级干部”,是乡镇政府行政治理和考评的工具,自然会受到乡镇行政权力的制约和监视,面临来自乡镇的行政压力。镇长牵头向导全镇的计生执法运动,使得各村村干部对计生执法事情不敢怠慢。同时,该镇还划定了一系列的赏罚措施来督促村干部的计生执法运动6。

在压力型体制下,村干部不得不努力事情,以制止自身成为被品评或否认的工具。2. 乡镇计生向导对计生执法人员的科层压力。乡镇计生执法向导小组是全镇计生事情的向导组织,其组成人员决议了该组织所能调动的行政资源是广泛而强大的。由乡镇镇长、派出所所长、综合执法大队大队长以及计生办主任所组成的计生执法向导小组,其所制定的计生执法任务和目的,不仅对村干部具有约束力和行政压力,而且对负有计生执法职责或任务的各行政机关内部的事情人员,也具有强大的行政约束力。

计生执法向导小组作出计生决议和任务,就是镇长、派出所所长、综合执法大队队长以及计生办向导作出决议。在国家权要系统内,科层压力的存在使得上述机关内部的一线执法人员7不得不努力去完成向导下达和交付的任务,从而获得更多的提升时机以及物质奖励。正是在这种科层压力及赏罚体制之下,乡镇向导们实现了对相关行政机关内部一线执法人员的约束和激励。(二)压力型体制的特点第一,两种类型的行政压力并存。

在乡镇计生执法中,由于计生执法主体性质的差别,形成了两种差别类型的行政压力。一种是基于国家机关内部的科层关系而形成的,如乡镇镇长对镇计生办的计生执法人员所施加的行政压力;另一种是非基于国家机关内部的科层关系,而是通过非正式的行政治理关系而建构起来的行政压力,如乡镇镇长对村干部所施加的行政压力8。对比这两种行政压力,它们有一些配合点,但也有一些区别。

两种行政压力最大的区别在于,前一种行政压力基于国家机关的内部科层关系形成,故其拥有更大的稳定性、一连性、持久性,不会轻易消失或发生变更;尔后一种行政压力,它不是基于国家正式的组织机构,而是凭借双方间非正式的行政治理关系而发生的。因这种非正式的行政治理关系具有不稳定性和易变性,因而导致这种行政压力也具有不稳定性和非典型性。现实实践中,有些村干部因蒙受不住上级的行政压力,选择告退的不在少数。

某村村干部曾表现,“干得好就干,干欠好就继续种田,我怕啥!”虽然这很大水平上是该村干部面临过大的行政压力而在接受访谈时说的“气话”,但也反映了这种行政压力确有更大的不稳定性特征。相比村干部,计生办、派出所以及综合执法大队的事情人员无疑要具有更大的组织凝聚力和归属感9。第二,行政压力具有灵活性。

乡镇执法运动是在一个乡土性质浓重的场域中展开的,其面临的执法工具、接纳的执法方法与都会执法运动有很大差异。在熟人社会的乡村开展执法事情,其需要更多的计谋和技巧,甚至需要运用很是规的方法以实现预期的执法目的。有些时候,思量到某些村民的“无赖”“不讲理”品行,上级向导在对村干部施加行政压力时也需接纳一些灵活性、变通性的计谋和方法,不能“一刀切”,搞“本本主义”。乡镇计生执法中上级向导所施加的行政压力,并不是均质地施加于每位村干部,而是会因诸如私人关系以及某些客观情况而发生差异。

有些村干部蒙受的行政压力比力大,而有些则可能要小一些。这种差异,正如笔者所言,它是乡村熟人社会性质、人情网络等诸多因素配合作用的效果,也是当前乡镇计生执法运动中客观存在、无法制止的事实。三、乡镇计生执法主体的功效和互助关系(一)乡镇计生执法人员的功效乡镇计生执法人员作为国家机关的内部成员以及计生执法运动的一线人员,面临乡村庞大、生疏的执法情况,其有自身的优势。

第一,有较强的权威性和威慑力。乡镇计生执法人员,是国家权要系统的一部门,是超然于乡村情况并以“执法者”的身份来到乡村开展计生事情。

在村民看来,这些生疏的计生执法人员是“公众人”,代表着国家公权力。村民在意识形态话语的影响下,对国家公权力有着天然的尊敬温顺从,会有更大的可能性配合计生执法人员的事情。

同时,派出所民警等乡镇计生执法人员在执法时,往往穿制服、开公车,这些象征国家公权力的事物,进一步提升了执法运动的权威性和震慑力。村民面临如此阵势仗的执法人员,会自然而然地形成一种“权力——听从”的文化网络[2](p15),而这种文化网络的形成对于执法事情的开展显然大有裨益。第二,可弱化人情关系的负面影响。虽然社会主义现代化建设不停向前推进,但我国绝大多数乡村仍然具有浓重的乡土性,仍是一种与都会迥异的“熟人社会”或“半熟人社会”。

在这种“熟人”或“半熟人”社会中,人情网络附在乡村生活的方方面面,乡村生活更多是通过人情关系来举行调整和维系。而乡镇计生执法人员,相对于村民而言属于外来者,是村民眼中的“生疏人”,他们不属于乡村,自然也不受乡村纵横交织的人情关系的束缚和钳制。这种奇特的身份,使乡镇计生执法人员在开展计生执法事情时,能以更规范、更理性的方式举行,人情、“体面”被清除在计生执法考量因素之外,保证了计生执法事情的高效。

但同时,乡镇计生执法人员也存在一些难以克服的缺点。乡镇计生执法人员作为乡村“外来人”,对村民的家庭情况险些是一无所知的。而一系列的计生信息,其也很难掌握清楚。纵然其时掌握,其后也碰面临因信息变更频繁而“失真”的问题。

如果没有村中“当地人”的帮助和协助,仅依靠乡镇计生执法人员自身的气力,计生事情难以为继,无法有效开展,这是由乡村人口多、面积大、人口流动不停加大等客观情况所决议的。(二)乡村干部的辅助功效在详细执法案件中,村干部作为乡村内部人,更多地发挥辅助功效,协助乡镇计生执法人员实现预期的计生执法目的。村干部在计生执法运动中的辅助功效,详细体现在以下两个方面。第一,村干部的“信息员”功效。

中国宽大的乡村在相当水平上仍可以说是一个乡土社会、“熟人社会”,在乡村配合体内部,村民间相互比力熟悉,家庭情况均比力相识。乡镇计生执法人员作为“外部人”,难以掌握乡村内部的计生执法信息。

而此时村干部的“乡村内部人”身份,使其能为乡镇执法人员提供较为详细且准确的计生信息和线索,从而保证计生执法运动的顺利开展。虽然村干部更多的只是提供相关计生信息和线索,但其发挥的作用、发生的影响却很庞大。第二,村干部的“调整员”功效。

村干部一般由辈分高、能力强、老实正派的村民担任,其配合的特点是在乡村中有一定的权威和影响力,说话有一定的分量。由于计生执法事情经常陪同着争吵和冲突,因此村干部作为非正式的计生执法主体,当冲突泛起时,其毗连村民和乡镇计生执法人员的相同、纽带功效便凸显出来。

对于村民而言,村干部是乡村的一部门,是村民选举发生的,其说话有分量和权威,村民要听;对于乡镇计生执法人员而言,村干部是非正式的计生执法主体,是与他们配合完成计生执法任务的行动配合体,村干部的话语也具有说服力和影响力。因此,村干部两种性质的身份,使其在计生执法运动泛起冲突或矛盾时,能够实时出头缓和气氛、消解乡镇执法人员和计生执法工具间的敌意和不满,相互说“好话”和斡旋,从而使计生执法事情能在较为平和的情况中得以完成。

村干部在计生执法中的“信息员”和“调整员”作用,虽然都是辅助性功效,但在实践中缺少了村干部的到场,计生执法事情就很难举行下去。没有村干部提供的计生信息和线索,计生执法人员就很难找到计生工具、发现计生案件;而没有村干部在乡镇执法人员和村民间的和谐,更多的计生纠纷和冲突将会泛起。

由此,我们可以看到,村干部在计生执法中的辅助功效,是不行缺少、至关重要的。(三)乡镇计生执法人员与村干部的执法互助乡镇下层治理有“两个服务渠道——通过官方法定法式的正式渠道和通过社会关系网络的非正式渠道——同时存在”[3](p93-102)。

在计生执法实践中,乡镇计生执法人员虽然具有诸多优势,但也存在“无法准确掌握乡村计生信息”的问题。相对于乡镇计生执法人员,村干部作为乡村内部成员,其恰好弥补了乡镇执法人员的不足。“当制度化和规范化权要制运作无法告竣压力型体制中的目的任务时,乡镇则置换权要制的理性主义逻辑举行计谋主义运作,各种非正式运作方式由此而生。

”[4](p121)在当前的乡镇计生执法实践中,乡镇计生执法人员与村干部间的互助共治,克服了各自的不足且彰显了各自的优势,成为计生执法事情得以开展的最佳模式,缺少其中之一,乡镇计生执法事情便孤掌难鸣,陷入逆境。这种互助关系的形成,是在乡镇行政权力和资源有限的情况下,国家权力不停深入农村,对乡村社会举行更精致治理的一定效果。由于行政权力和资源的不足,乡镇计生执法人员在面临乡村众多的治理任务及执法工具时,只能借助乡村社会的内部成员、非正式计生执法气力——村干部举行协助治理。

这种互助关系并不只泛起在计生执法领域,乡村社会中的一切执法运动险些都依赖于这种互助关系。正是这种互助关系的存在,我国乡村治理运动才得以越发有序、平稳地铺展开来。

在乡镇行政资源仍然有限的今天,这种互助关系必须继续坚持,不能动摇。四、乡镇计生执法互助机制的生成乡镇计生执法运动,在较长的实践历程中形成了压力型体制下的互助机制。这种“理想类型”意义上的互助机制,适应了乡村社会实际,反映了乡镇计生执法运作的内在逻辑及纪律,是一种较为合理、实用的计生执法运作机制。(一)上级行政压力决议执法主体间的互助在压力型体制下,乡镇计生执法人员与村干部面临着庞大的行政压力,必须要定时完成上级交给的计生执法任务。

在这种行政压力下,村干部和计生执法人员都有互助的意愿和动力。乡镇计生执法人员与村干部的互助,一方面是因二者都面临着计生任务考核,有着相同的事情任务;但更重要的是,二者确实有着对方不具有的种种优势,缺少另一方,二者的计生执法事情都无法有效地开展,均碰面临自身无法克服的难题。在乡镇计生向导小组所构建的压力型体制下,二者所形成的计生执法互助关系,适应了当前乡镇计生执法的现实,切合乡村实际的理性实践。(二)计生执法实践效果影响上级行政压力的施加在乡镇计生执法事情中,上级行政压力的施加,通常会受村干部与乡镇计生执法人员执法效果的影响而发生变更。

详细而言,如果村干部与乡镇计生执法人员无法在划定的时间内完成预定的计生执法任务,发生了众多的“黑户”“两非”等现象,县级政府及其计生主管部门便会对乡镇政府、计生办等举行训斥、问责,加大对乡镇一级有关部门的行政压力。乡镇计生向导面临上级的行政压力,会进而强化对一线计生执法人员——村干部和乡镇计生执法人员的行政压力,督促其努力事情,加大其惩戒力度。所有的行政压力层层下移,最终聚集到村干部和乡镇计生执法人员身上。

此时,村干部和乡镇计生执法人员只能努力事情,运用自己所能接纳的一切方法,发挥自己最大的潜能去完成相关计生任务。直到完成相关计生任务,他们这一阶段的计生事情压力才会有所缓解。(三)互动协调关系的形成如上所述,在乡镇计生执法实践中存在两种关系:一种是乡镇计生向导小组与乡镇计生执法人员及村干部之间形成的行政压力关系;另一种是村干部与乡镇计生执法人员间的执法互助关系。

这两种关系的存在,为我们接纳一种精致化、结构化的视角去视察乡镇计生执法事情的内在逻辑和运作纪律提供了便利和依据。一般而言,如果乡镇计生执法效果不佳,县级政府会对乡镇计生向导施加更大的科层压力,乡镇向导则转而对下层一线执法者——村干部及乡镇计生执法人员施加行政压力,并促使其以更为努力、卖力的心态去事情。一旦计生执法事情不停改善,来自上级的行政压力通常会趋于平稳甚至会有所减轻。

经由一段时期便很可能泛起下层执法人员的“懒政”现象,并进而再次泛起执法不佳的问题。上级政府则就又会强化对下级有关部门的行政压力,并因此而形成了一个循环。

这种循环反映的正是乡镇计生执法主体间的互动协调关系。可以看到,在这一互动协调关系中,行政压力会随着计生执法实践效果的优劣而发生变更,但通常会保持在一个适度的压力规模之内。

计生执法运动,既不会一直处于高强度的行政压力之下,也不会永久处在较低的行政压力状态之中,因为过高或过低的行政压力都是倒霉于计生执法事情有效举行的。在推动计生执法事情有序开展这一目的指引下,行政压力会在计生执法主体互动协调的关系中恒久保持动态平衡状态。通常情况下,行政权要体系能够举行自我调适,保持一种稳定、适度的行政压力强度,从而推进下层执法事情的有序、有效开展。

五、互助机制的消解:乡镇计生执法面临的挑战随着革新开放的深入生长、社会经济领域的不停变化,自21世纪以来,计生执法的互助机制在运作历程中遭受到越来越多的挑战。“自上而下”的行政压力“失灵”、两类计生执法主体治理功效难以发挥且面临诸多阻碍等,均在不停消解这种计生执法运作机制,且对乡村社会治理发生了较大倒霉影响。(一)“自上而下”的行政压力的“失灵”1. 计生执法事情的“目的替代”。

面临乡镇政府下达的计生执法任务和指标,村干部在行政压力下,有的会越发努力地事情,以求定时、按量地完成计生任务和指标;而有的则想出来了“歪点子”,力争通过做虚假的台账及计生信息来应付上级的检查。“有关激励强度的一个原则是要思量‘员工努力水平和产出之间的关系’。

如果员工无论怎样努力,都难以改变其产出的话,增加激励强度只能诱导员工通过作假来到达自上而下的预期”[5](p13)。在当前乡镇计生执法运动中,某些村干部为完成计生任务,泛起了“目的替代”现象,“执法运动”被“执法文本”所取代,成为村干部计生事情的主要计谋。

在X镇,镇政府要求每个村的“三查率”10要到达90%以上,如果不达标,体现最差的三个村按1000、500、300元的尺度罚款,体现最好的前三个村则按1000元、500元、300元的尺度予以奖励。秦阳村村干部为了能达标,就花钱到武汉办了假的“三查证”,上面另有钢印。秦阳村通过此种方法,顺利地将此项计生任务完成了。

村干部的这种应付、乱来行为,在当前乡村较为常见。“政策监视成为一种形式化的监视,监视的效果并没有真实地反映出实际状况。下层政府面临上级政府的政策监视,通过构建利益链条、关系网络等非正式的途径消解掉了政策监视中的理性尺度”[6](p81)。

村干部的此种行为,使得上级政府对计生事情的要求、考评失去了意义,针对计生事情施加的行政压力在相当水平上失去了效力。2. 计生执法行为异化。面临上级的行政压力,在乡镇计生执法事情中,还发生了笔者所界定的“计生执法行为异化”现象。它反映的是某些村干部为了完成计生任务,而不惜接纳违法、违规的方式和手段,滥用权力的行为。

在X镇白龙村,村干部为了保证所有在外打工的计生工具能在乡镇开展“三查”事情时定时返乡,就私自向每位计生工具收取了300元的所谓“保证金”。如果计生工具在年中开展“三查”运动时定时返乡接受“三查”,村里会把300元保证金返还给村民,而如果计生工具届时不返乡接受“三查”,该“保证金”就会被村里没收,作为处罚。白龙村村干部希望借收取“保证金”的方式,欺压村民定时接受计生检查,其愿景优美,但实质上已违规、违法。村干部并无任何权力去向村民收取300元的保证金,其收费是无依据的。

村干部为了完成上级交付的执法任务而举行的诸如此类的异化行为另有许多。乡镇政府本希望通过行政压力的施加,以到达良好的执法效果,但未曾推测在这种压力之下,村干部虽完成了交付的执法任务,但却发生了乡镇政府所不愿意看到的情形。无论是乡村干部的弄虚作假,还是执法中的“异化行为”,它们都有一个配合特征,即当前乡镇计生执法事情中,乡镇政府对村干部所施加的行政压力在相当水平上被村干部通过种种方式消解,压力型体制的优势无法发挥出来,相反还引发了一些危害计生执法运动的结果。

(二)乡镇计生执法部门的逆境1. 计生执法资源不足。乡镇政府要卖力全镇规模内各行各业的治理与执法任务,但其所掌握的行政权力及财政资金却与之不相匹配。在中西部地域,许多乡镇处在一种虽有权执法,但却无配套的行政资源来详细实施的尴尬田地,只能从其他部门来暂时抽调行政人员或资源以完成执法事情。

2006年的税费革新,使乡镇政府执法资源匮乏这一问题更为严峻。“税费革新以前,下层政府的财政主要依靠地方税收、种种摊派和收费。

革新取消了农村收费和农业税之后,这些地域的下层政府收入开始越来越依靠上级政府尤其是中央政府的转移支付津贴”[7](p9-10)。但由于上级政府的转移支付津贴更不稳定,与乡镇干部的“搞关系”能力以及人脉配景有较大关系,故税费革新在导致乡镇政府的自有资金大幅萎缩的情况下,使得乡镇政权如周飞舟所述的那样,由原本的“罗致性政权”转变为“悬浮型政权”,乡镇政府因行政资源的有限而处境尴尬,酿成了外貌上无关紧要的一级政府组织。乡镇政府行政资源的有限,使得计生执法运动面临重重阻碍。虽然相比以往,村民生育意愿已大幅降低,计生执法的难题已有所降低,但究竟还要面临诸如“三查”“两非”以及计生服务之类的事务,而且随着人口流动的日益频繁,导致计生执法用度居高不下,这些都对乡镇计生执法部门提出了严峻的挑战。

2. 计生执法手段缺乏。乡镇计生执法部门在开展计生执法事情时,是拥有一些计生强制权力的,如派出所可对村民举行罚款或警告,计生办可申请人民法院强制执行村民欠缴的社会抚育费等。但这些行政强制权力在面临现有的计生执法问题时,却显得杯水车薪,无法对计生执法运动发生更多实质上的助益。最典型的例子就是社会抚育费的征收问题。

乡镇计生执法部门中,无论是计生办还是综合执法大队、派出所,均没有强制执行社会抚育费的法定权力,而人民法院虽然能够强制执行,但法院的强制执法气力相对于其所面临的执行任务而言,过于弱小,强制执行气力严重不足。面临村民对社会抚育费征收的消极反抗,乡镇计生执法部门在法治话语和保障人权的舆论情况中,由于缺乏相应的强制权力或手段去挟制计生工具,只能放之任之。

在相当水平上,正是因强制执行权力的匮乏,使得社会抚育费的征收问题积重难返,征收行动难以取得突破。2018年,X镇的社会抚育费欠缴款子累计高达200多万元,许多村民纵然有钱也不缴纳。面临村干部和计生部门的征缴行动,村民经常有两套说辞。其一是家里没有足够的资金缴纳社会抚育费;其二是某某人也欠缴社会抚育费了,为何不强制他缴纳。

别人不缴,那我也不缴。可以看到,乡镇计生执法部门在面临计生工具的非程式性行为时,陷入一种两难田地。“依法行政虽然有效地规范了乡镇的权力运作,使其更切合权要制运作的规范化和法式化原则,但并未相应地赋予乡镇制度化的执法权力,乡镇缺乏应对非程式性乡村社会的治理能力。”[4](p135)由此,乡镇计生执法实践陷入矛盾之中。

(三)村干部计生执法辅助功效的弱化乡镇计生执法事情,需要村干部的鼎力大举协助。而村干部能否在计生执法中发挥其应有的价值,成为乡镇计生执法人员的“信息员”和“调整员”,关键在干群关系如何。

干群关系的优劣,直接影响乡镇计生执法能否取得良好的实效。但令人遗憾的是,当前的干群关系相比以往,存在一定水平的恶化。在笔者调研的X镇,当我们询问干群关系如何时,经常听到的一句话是“现在的村干部和以前的没法比”。

之所以干群关系会泛起较大水平的疏离,笔者以为主要由三方面因素所导致。首先,税费革新客观上使干群之间的互动关系改变。

2006年农业税费革新,在减轻农民肩负的同时,也改变了村干部与村民之间的互动格式。以前为了征收农业税费,村干部会努力构建、维持与村民的良好关系,以便在征收农业税费时利便做群众事情。

“在国家行政能力比力弱小,下层传统‘大私’又已涣散的情况下,代表下层国家行政权力的村组干部就要‘化公为私’,通过努力到场乡村的人情来往,扩大人情圈来促成一个自己人的认同,从而提高治理能力。”[8](p16)而进入2006年后,农业税被废止,一些农业费也大大淘汰。村干部不再有求于村民,相反村民会因种种社会福利保障等事项而有求于村干部,双方之间的“互动关系”发生了彻底的改变。

在这种状况下,村干部看待老黎民的态度,变得更为冷漠、有恃无恐,村干部失去了与村民生长良好关系的动力。其次,国家规范化、程式化的要求,客观上打破了村干部与村民间充满温情的干群关系。

随着法治社会建设的不停深入,乡村社会的治理方法和手段也日益规范化、法治化。虽然人情关系在当前乡村社会仍有较强的影响力,但却也随着社会治理法治化的要求而不停衰弱,以往干群之间那种相互明白和配合的状态不停被国家的法治要求所冲淡。

以前村干部依靠人情、情感和威望来处置惩罚乡村事务,“在人情机制的规训下,人们受微观权力和人情规范的支配,被整合进利益和责任连带机制之中,熟人社会也因此被整合成对内纷争较少、对外团结一致的亲密社群”[9](p231),而现在村干部则更多地运用规范化、程式化的方式来处置惩罚村务,干群之间的人情机制越来越多地被规范化要求所取代。因此,干群关系的恶化,在某种水平上可以说是乡村治理法治化、规范化的意外结果。不良的干群关系,使得村干部在计生执法运动中,无法在乡镇计生执法人员与计生工具之间建设起有效的相同和协调,村干部的“信息员”和“调整员”功效也因此无法发挥出应有的作用。村干部不仅不能消解乡镇计生执法人员与村民的纷争和误解,反而还可能会激化二者之间既有的争议和矛盾。

此外,村民间的关系愈发“生疏化”。自90年月初期逐渐流行起来的“打工经济”席卷中西部乡村,许多村民为了获得更好的收入,而纷纷到东南沿海等地务工做生意,乡村逐渐“空壳化”。进入21世纪,这种状况随着东部与中西部经济生长水平差距的扩大而有进一步加剧的趋势。在打工经济盛行的乡村,人口流动十分频繁,外出务工人员大多只在过春节时返回家乡,其余时间均在外地事情。

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同时,随着社会生产力的生长,农业生产历程中村民间的互助动力和需求越来越小,村民日益“原子化”。而农业税费革新也在客观上淘汰了村干部与村民的来往晤面时机。如此,村民之间越来越不熟悉,由熟人社会酿成了贺雪峰笔下的“半熟人社会”。

村民间关系的“生疏化”,对乡镇计生执法有较大影响,村干部无法再像以往那样准确、清晰地形貌出村民的家庭情况等信息,而这些信息对于乡镇计生执法运动而言,又是至关重要的。村干部的“信息员”功效受到进一步的挑战和削弱。六、结语及启示乡镇计生执法运动中的压力型体制、互助关系以及互动协调关系,组成了“理想类型”[10](p32)意义上的“压力型体制下的互助机制”,这是笔者基于计生执法实践运动举行抽象归纳综合的产物,其反映了乡镇计生执法的一般运作逻辑。无论是20世纪80、90年月的乡镇计生执法运动,还是当前的乡镇计生执法实践,均是大致根据这种“理想类型”举行运作的。

乡镇计生执法运动之所以如此运行,这是由乡镇政权行政资源匮乏而治理任务繁重的实际状况所决议。在“乡镇行政资源不足”这一状况短期内无法改变的情况下,当前的乡镇执法模式适应了我国国情、契合了乡镇计生执法实际的压力型体制,这一互助机制或将在较长时期内继续存在。

但随着革新开放的深入生长,社会经济领域的不停变化,这一乡镇计生执法模式在运作历程中,遭受到越来越多的挑战。自上而下的行政压力“失灵”、两类计生执法主体治理功效难以发挥等,均在不停破坏、消解这种计生执法运作机制,且已对乡村下层治理发生较大倒霉影响。

在此状况下,为推动下层治理的规范化、法治化,修复、完善这一计生执法机制,笔者认为应从以下三个方面予以着手。第一,应强化、完善多部门间计生执法互助。当前乡镇下层强制执行气力不足,故应拓展下层执法部门的互助主体及互助领域,增强下层人民法院与派出所、综合执法大队的执法互助,从而缓解乡镇一级恒久存在的行政资源不足、单一部门执法气力单薄的弊病。第二,应构建计生执法的跨区域协作机制。

攻击“两非”以及提供计生基本服务等,需要差别区域计生执法部门间的互助共治,仅靠某一地域的执法部门,难以取得良好的计生执法实效。通过构建计生执法的跨区域协作机制,差别地域的执法部门能够信息共享、协调行动,从而推动计生执法运动的有效开展。第三,应提升计生执法的技术水平及物质保障。

社会的生长、治理事务的繁杂,给乡镇计生执法事情带来庞大挑战。通过提升计生执法技术水平、增强执法的物质资源保障,能为计生执法运动的开展缔造良好的物质、技术条件,从而逐步改变下层计生执法部门治理资源匮乏、执法效能不佳的状况。作者简介: 王福强(1990—),男,安徽临泉人,西南政法大学行政法学院博士生。

;基金: 国家社科基金重大项目“新型城镇化建设的法治保障研究”(16ZDA062);泉源:理论月刊2020年04期。


本文关键词:互助,与,消解,乡镇,计生,执法,运作,机制,及其,华体会体育

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